quarta-feira, 21 de julho de 2021

PPA, LDO, LOA: a importância dessas siglas no Orçamento Público


CONCEITO DE ORÇAMENTO PÚBLICO

Pode-se conceituar como orçamento público o planejamento que faz a indicação de quanto e onde o dinheiro público será gasto no decorrer de um exercício, valor que será baseado de acordo com a arrecadação de tributos pelos entes federativos. O Poder Executivo é o autor da proposta e o Poder Legislativo precisa transformá-la em lei. Tal procedimento é válido não somente para a União, mas também para os 26 estados, o Distrito Federal, e para os municípios.

INTRODUÇÃO AO DIREITO FINANCEIRO

Consagrando o que determina a Constituição Federal, os Estados também podem legislar concorrentemente com a União, matérias sobre direito financeiro e sobre orçamento, de acordo com o art. 24, I e II, também da Constituição. O art. 30, II, também da Lei Maior, garante a competência aos Municípios em suplementar a legislação federal e estadual no que couber.

No que se refere às Leis Orçamentárias, que definirão o regramento da execução do orçamento público, faz-se necessário frisar que estas conterão a discriminação da receita e da despesa, a fim de deixar evidente a política econômico-financeira daquilo que o Governo pretende trabalhar. As leis em questão precisam atender os princípios da unidade, universalidade e da anualidade, sem prejuízo dos princípios do equilíbrio e da exclusividade.

Não obstante dos requisitos definidos no art. 1º da Lei nº 4.320/1964, após ter o sumário elencado da previsão de receitas e fixação de despesas, é mencionada a relação de ditames com a questão de estratégia do governante para os governados:

As regras estabelecidas no caput do artigo estão relacionadas a questões estratégicas do Governo para com a sociedade. Existe o pressuposto da necessidade do gestor público de pensar e agir estrategicamente, estabelecendo uma visão futura relacionada ao progresso e melhoria da qualidade de vida da sociedade, destinatária das ações contempladas no planejamento e no orçamento público. (CRUZ, 2003, p. 17)

A política econômico-financeira do ente federativo precisa estar prevista em leis específicas que definirão todo o planejamento e execução dos recursos. Vale ressaltar a incidência de três importantes siglas, que serão o norte do estudo do Direito Financeiro e do que se estuda sobre Orçamento Público. A Constituição Federal de 1988, em seu art. 165, define as principais leis orçamentárias: o Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO), e a Lei Orçamentária Anual (LOA), que serão discorridas nos parágrafos a seguir.

PLANO PLURIANUAL (PPA)

É o documento que nele constará, de forma criteriosa, todas as direções, objetivos e metas que serão realizadas a curto e médio prazo pela Administração Pública, é nele que consta a visão estratégica da gestão pública.

No PPA, além de outras gastos, podem ser destacadas as obras públicas de grande monta que serão executadas nos próximos anos. A vigência do PPA será no prazo de 4 (quatro) anos, que começa a contar a partir do segundo ano do mandato, terminando no primeiro ano do mandato seguinte. A razão para estas regras é a ideia de promover a continuidade administrativa.

É muito salutar a observância da eventual ocorrência de crime de responsabilidade do gestor caso de algum investimento na qual a execução ultrapasse um exercício financeiro (um ano), e mesmo assim seja iniciado sem antes estar incluído no PPA. Tal conduta violaria o § 1º do art. 167 da Constituição Federal. O gestor que cometer ato desta natureza está sujeito a um processo de impeachment, de acordo com o art. 10, item 4, da Lei nº 1.079/1950, onde define como crime de responsabilidade o ato de infringir, patentemente, e de qualquer modo, dispositivo da lei orçamentária. Além de ter como espelho o inciso VI do art. 85 da Lei Maior.

LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS (LDO)

A LDO é elaborada de forma anual e seu objetivo é apontar as prioridades do governo para o próximo exercício. Esta norma orienta a execução da LOA, que será conceituada posteriormente, tendo como base o que foi estabelecido no PPA. Ou seja, a LDO acaba funcionando como um elo entre as outras duas principais leis orçamentárias. Em termos mais sucintos e diretos, a LDO funciona como um ajuste anual das metas elencadas pelo Plano Plurianual previamente aprovado.

Dentre algumas das disposições que a LDO pode definir estão: o reajuste do salário-mínimo, previsão do superávit primário do governo para o exercício, a ajustes nas cobranças de tributos. Também incube à LDO definir a política de investimento para as agências governamentais de fomento, como o BNDES e o CNPq. Em síntese, a Lei de Diretrizes Orçamentárias vai delimitar o que é o que possível e o que não é possível realizar no ano seguinte.

LEI ORÇAMENTÁRIA ANUAL (LOA)

Trata-se da lei que traz o orçamento propriamente dito. Nela, obedecendo o que determina a LDO e seguindo o cronograma do PPA, conterá as estimativas das receitas assim como das despesas. A LOA prevê o orçamento na esfera fiscal, da seguridade social, mas também de investimentos nas estatais (empresas públicas ou sociedades de economia mista).

Dissecando a LOA, na parte onde conterá a previsão de receita, está basicamente com a principal fonte que o Governo possui: a arrecadação de tributos, seja através dos impostos, das taxas, das multas, ou das contribuições. Da mesma forma que se deve prever o que se pode arrecadar, deve-se fixar o que será gasto. E nessa seção, a LOA elencará os gastos por temas, ou por pastas, como por exemplo, educação, saúde, transporte, infraestrutura, ação social e cidadania. A LOA, se for bem elaborada e aprovada em tempo hábil, estará em harmonia com o definido pelo PPA.

PRAZOS

No que se refere a prazo, o Governo deve elaborar e entregar o PPA para o Poder Legislativo até o dia 31 de agosto. Os parlamentares, por sua vez, deve aprová-lo até o fim do ano. Em relação à LDO, ela deve ser enviada até o dia 15 de abril de cada ano e aprovada pelo Legislativo até o dia 17 de julho, cabendo adiamento do recesso parlamentar caso a votação não aconteça no tempo previsto.

Já para a LOA, também dar-se-á o prazo para até o dia 15 de agosto e podendo ser aprovada até 22 de dezembro, mas neste caso, não chega a adiar o recesso parlamentar caso não seja aprovada até então. Os prazos estão pautados no art. 32, § 2º, do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT).

As questões gerais estabelecidas pelo texto constitucional devem ser seguidas pelos demais entes. Entretanto, as mais específicas, como os prazos, podem ser definidos pelos Estados e pelos Municípios, portanto, podem adotar diferentes prazos para a tramitação de suas próprias peças orçamentárias. Em regra, os Municípios estabelece tais posicionamentos de prazo em Lei Orgânica, mas em caso de não estar estabelecido na referida Lei Orgânica nem na Constituição Estadual, valerá o que está disposto na Constituição Federal pelo ADCT.

ORGANOGRAMA:



REFERÊNCIAS

BRASIL. Constituição Federal. 48ª ed. Brasília: Edições Câmara, 2015.

_______, Lei nº 1.079, de 10 de abril de 1950. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L1079.htm>. Acesso em 30 de março de 2021.

CÂMARA DOS DEPUTADOS. Orçamento Público. Disponível em: <https://www2.camara.leg.br/orcamento-da-uniao/leis-orcamentarias> Acesso em 30 de março de 2021.

CRUZ, Flávio da (Org.). Comentários à Lei Nº 4.320. 3º ed. São Paulo: Atlas, 2003. 416 p.

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